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摘 要：本文从农村发展和基层政府职能的相关理论出发,通过审视以县乡政府所代表的当前我国农村基层政权在运转过程中存在的突出问题.针对李克强总理所提的：政府自身建设所承载着的国家治理和依法治国的重任.在推行有限政府,责任政府,法制政府和透明政府的行为下进一步具体探究基层县乡政府的改革方向和措施.
关键词：依法治国；农村基层；政府建设
作为农村基层政权的县乡政府,在落实党和国家的农村政策、促进农村经济发展、维护农村社会稳定等方面发挥了不可替代的作用.是我们国家政体的重要组成部分,是社会稳定和国家建设的基石.改革开放三十多年间通过机构改革、税费改革、分权改革等一系列措施,我们已逐步建立了和市场经济相适应的农村基层政府管理体制.但伴随城镇化以及社会经济转型的深入推进,城乡发展加速融合,农民利益诉求多元化,农村社会结构加速转型.新常态下的农村基层政府行为必须调整,政府职能建设势在必行.同时必须强调一点的是,主导中国农村发展的是县级政权而不是乡镇,因为它才是具备完全政治架构的最基层政权.所以本文探讨的农村基层政府指的是县乡政府.
1 我国农村基层政权在当前运转过程中存在的突出问题
1.1 农民对农村基层政府的严重不信任
县乡镇政府往往得不到农民的高度信任,民众的不信任主要表现为对政府相关部门发布的通知公告、制定的政策决定等本来是具有权威和法律效力的政府文件表示怀疑,甚至对文件的客观公正性表现出强烈的不满.同时对政府工作人员的言论、施政行为等也表示怀疑和不满.
1.1.1 “全能”政府的强大惯性和民众的心理预期之间存在差距,降低了民众的政治信任度.
改革开放后我国的行政体制改革取得了不小的成绩,随着市场经济体制的建立,政府已逐渐将计划经济时代原属政府职能的事务推向市场,但计划经济时代政府职能几乎无所不包的“全能”政府模式依然具有强大的历史惯性,加上我国的改革是一条由政府主导构建的变革之路,所以使得民众对政府在医疗、教育、养老、社会治安等众多领域的作为充满太多的期待.而且在中国当前的主流意识形态宣传中,政府必然是为人民服务的机构,群众有事情当然找政府解决.这种情况下,政府被迫扮演 “全能”政府的角色,不得不承担着很多超出自身能力范围的职能.
1.1.2 县乡级党政行“恶政”的能力不受制约,权力滥用、官员腐败不能得到及时的纠正和解决,影响民众的政治信任.
县域范围内,对县乡政权的制约主要依赖于党内 和党外监督,而这基本上很难落实.现实中对县委书记的制约主要来自上级党委,但天高皇帝远,政治制度上的象征意义远大过现实操作层的实质作用.因此在实际的权力运行中,县级政权处于地方的权力制衡之上,可以有效摆脱各方面的制约和监督,使用公权力和民争利.在当前我国利益格局及价值观念日益多元化的时代背景下,有些官员不能坚守为官之道,为了一己私利不惜损害国家或他人利益,有个别官员甚至利用手中的权力大搞权钱交易、 枉法.这些官员的不当行为不仅可能会使自己受到法律的惩罚,更会影响政府的公信力,使民众对政府的信任感急剧下降.
1.1.3 “恵农亲民”政策加我国权力集中的政治体制更激起农民对基层政府的“恨意”.
实行的惠农政策,取消了农业税,还给农民发了许多补贴,改善了国家或 政府和农民的关系.但 在制定某些政策时,却没有考虑到农村的实际情况.比如 将各种惠农补贴直接发给农民这一政策,既达不到应有的作用,又极易激化农民和基层干部的矛盾.首先这些补贴没有起到应有的作用.如良种补贴发给农民后,农民不买良种是常事.而地方政府并没有调控手段.其二,分散的资源,对改善农民生活和农业生产都起不了什么作用.如果集中起来,就可以在兴修水利、改善环境等方面发挥很大的作用.其三,增加了乡镇基层干部的工作量.每年为了发这些补贴要求有各种统计和公示,如有差错,就会闹事和 .
1.2 农村基层政府图“善治”的能力捉襟见肘,有限权力和无限责任导致无责任
当前制衡县级权力的是通过 集权以缩小地方党政的权力.主要是通过将有关国计民生的重要部门,如能源、国税、银行等划归 直管,地税等划为省级直管,剥夺县级政府的部分财权和事权.但这些措施同时又损害了县级政府主导本地经济和社会事务的行政能力,妨碍了其对地方事务的管理.由于行政体制上许多部门都实行了垂直管理,县级政府缺乏综合调控能力,没有必须的治县资源特别是行政权力资源,县级政府是在以有限的权力承担着无限责任.
1.3 基層政权和农村基层社会组织的关系有待理顺
伴随中国工业城市化的进程,大量农村劳动力涌入城市,从而造成农村社会治理巨大的人力资源欠缺,农村民众的社会整合压力日趋严重,而分税制的改革及农业税的取消又进一步瓦解了乡镇政权等传统治理主体的社会治理能力.所以十七大后我们推出了“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”的农村社会治理的制度变革.
但农村基层社会组织的加入使得农村治理主体构成多元化,不同治理主体间的关系日趋复杂.如何在厘清多方治理主体间关系的基础上实现合作共治,必将是未来中国农村社会治理中一个不可回避而又异常关键的问题.首先是领导和被领导关系.农村基层政权的领导地位除了包括对于农村公共事务处理的最终决定权来加以实现之外,还体现为对于农村社区中的其他治理主体的领导.其次是非对称性互依关系.基层政权组织离不开农村基层社会组织的协助和支持,同时,农村基层社会组织的生存和发展也在相当程度上依赖于基层政府的支持和推动.而在这种互依关系中,政府总体上处于优势,而民间组织则更多地处于依附地位,双方的互依关系本质上是非对称性的.
2 新常态下基层政府的职能转变
新常态表明了政府的行为必须转变,政府的职能必须转变,而这些转变是和政府的基本定位联系在一起的.我们说理想的政府应该是一个有限政府,责任政府,法制政府和透明政府.中国政府当前的改革就是回归这一本源.
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