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编者按：2014年“1·14”台州大东鞋业有限公司重大火灾事故,同年“3·1”晋济高速山西晋城段岩后隧道特别重大道路交通危化品燃爆事故,“12·31”上海外滩拥挤 故,都体现出相关政府管理部门、企业在应急管理上存在一定问题.为吸取教训,提高公共突发事件防范处理能力,本刊采访了中国人民大学公共管理学院王宏伟副教授,请其就公共安全、企业安全生产的应急管理做深刻解读.
记者：您曾说“应急管理因涉及公共安全,存在一种神秘化的倾向,社会公众对应急管理知之不多”,我们通常理解的应急管理工作内容是“一案三制”.作为研究应急管理和公共安全的学者,您著有《应急管理概论》《应急管理理论和实践》等书,您如何定义“应急管理”?
王宏伟：2003年“非典”事件发生后,突发公共事件应急管理工作开始为国人所重视.此后,我国的应急管理事业建设围绕“一案三制”这个中心.所谓“一案三制”中的“一案”为国家突发公共事件应急预案体系,“三制”为应急管理体制、机制和法制.我国许多公众和一些学者普遍认为“一案三制”就等同于突发公共事件的应急管理,实际上是对应急管理做了一个不恰当的解读.
应急管理是否涉及“一案三制”呢?答案是肯定的,但是仅仅将突发公共事件应急管理定义为“一案三制”是有缺陷的.工业化时代面临的一些风险具有高确定性、低复杂性等特征,用预案来框定一些周期性发生的、有规律可循的突发公共事件是很有效的.但是,目前中国处于工业化社会向后工业化社会过渡的时期,后工业化社会所面临的某些风险和危机具有高度的不确定性.因此,我们对未来的预测难以精准化,基于过去的经验所总结出来的应急管理规律在真正遇到非常规的突发公共事件时,可能失灵;而“三制”过于笼统,没有反映出应急管理的基本规律.因此,我不赞成将应急管理完全等同于“一案三制”.
应急管理应该是为了有效预防和应对各级各类的突发事件,政府、企业、社会组织及公民个人形成合力的治理理念.它不是政府单一的管理模式,而是由多元主体参和形成的,采取减缓（风险的减缓、削减）,准备（为应急响应做的准备）,响应（针对突发事件发生的时候采取的一些应对措施）,恢复（事件发生后如何恢复）等行动.其包括3个特点：一是灾种全覆盖;二是主体全参和;三是过程全涉及.
记者：目前我国应急管理方面（安全生产和公共安全）整体情况如何,您认为有哪些突出的问题存在?就企业安全生产和公共安全的应急管理来看,是否存在一些共性问题?
王宏伟：在工业化社会,企业安全生产工作往往将危机限定于企业内部.但是后工业化社会更多的危机可能会扩展到企业外部,或者企业外部发生的危机会影响企业内部的生产、运行,这种危机明显表现出一种极强的跨界性和跨域性.例如,2005年11月13日,中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故,导致松花江发生重大水污染事件,企业内部的安全生产危机就演变成一场公共危机.
目前,在公共安全和企业安全生产的应急管理上,面临的共性问题是普遍缺乏系统性理念,这主要是指资源的整合和协调.突发公共事件的应对需要来自多个部门和机构的配合和协调.我国应急管理部门的垂直应急管理体系较为完备,但各部门横向职责分工并不十分明确,无论是政府组织还是企业,均实行科层制管理,每一科层均有其职能界限,而突发公共事件却是打破各种管理层次及管理领域界限的.因此,应进一步建立健全突发公共事件的应急协同联动机制.
记者：有专家认为,“我国现有的政府应急管理能力和全社会对公共安全保障的需求严重不匹配的问题越来越突出,我国现行的应急管理体制和运行机制在决策、协调、执行中存在的严重障碍越来越明显.”您同意这一观点吗,为什么?
王宏伟：对于这一观点我不是完全赞同.突发公共事件可以分为两类,一类为常规的突发事件,所谓常规的突发事件是指经常发生的,局限在一定范围内,并且有规律可循,通过调动常规的资源,按照常规的程序处理、布置即可.例如某地发生一起交通事故,造成或死或伤的严重后果,消防部门、急救中心、 交管等部门到达事故现场后立即开展营救工作及责任认定.另一类为非常规的突发事件,主要指事件难以应对,必须采取非常规方法来处理.例如2014年“12·31”上海外滩陈毅广场发生群众拥挤 故.
目前,我国应急管理工作对于周期性重复发生的常规突发事件的处理能力有明显提升,但是对于非常规的突发事件往往力不从心.我们通常过于强调一些确定性的制度,每一次突发公共事件发生后都会强调：应急预案工作做得不够实、不够细.我认为,应急预案工作做得越实越细,空想的成分也就越多,最关键的问题在于当突发事件发生时,各利益相关方（政府、社会组织、企业及公民个人）应明确自身的责任,能够灵活有效地整合资源.引起社会公众不满意的往往都是影响范围大、性质复杂、不能通过调动常规的程序和资源来正常应对的非常规突发公共事件.
我国现行的应急管理体制和运行机制在决策、协调、执行中存在的严重障碍越来越明显这一特点主要也反映在非常规的突发公共事件中.现代社会的风险因素众多,一个重要的特点就是“一切皆有可能”.当前,我国应急管理体制的整体设计需要进一步明确并赋予一线工作者灵活决策的能力,在没有相关免责机制的情况下,一线人员往往不敢做出任何决断.
记者：2012年“7·21”北京暴雨,2013年青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故,2014年“12·31”上海外滩拥挤 故,让我们感觉大城市变得越来越不安全.您有“高风险的城市,不设防的农村”的表述,公共安全事件突然变多的关键因素有哪些?
王宏伟：“高风险的城市”指城市的风险源是多种多样的,城市的防灾体系及资源较农村健全、丰沛.现代城市是一个复杂的耦合系统（供水、供电、道路交通、能源通信等系统）,且现代城市人员高度密集,城市系统越庞大、越复杂,也就越脆弱.“不设防的农村”是指农村居民的生存问题依然是首要问题,因此安全问题往往被忽视.农村居民既没有应急的意识,也没有应急管理的资源和能力,通常处于一种不设防的状态下.
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