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摘 要 若将国家认证视为一个法学概念,则可定义为公权力机关对国家范围内人、财、物、行、事的“身份”确认,据此,国家认证最为突出的法律属性在于职权描述性、行为关联性、效力滞后性.而从法的价值论出发,国家认证的意义集中体现在对法治的推进作用方面,主要包括提供事实依据、降低法治成本、促进法治评估.着眼于现实,应将国家认证视为一项法律制度予以完善,具体则可从明确国家认证的权力边界、建立国家认证的共享机制、加强国家认证的法律救济三方面入手.
关键词 国家认证；认证信息；法治评估；法治成本；公权力
[中图分类号]D920.0 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）01-0086-06
2016年12月,国务院办公厅发布《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》,由此进一步推动了“信用中国”的进程；同月,人力资源和社会保障部公示《国家职业资格目录清单》,事实上,自从2014年7月至今,人社部已先后7次共取消400多项职业资格考试；2016年7月,国务院办公厅发布《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》,以作为“继续深化商事制度改革、优化营商环境、推动大众创业万众创新”的重大举措等上述同社会民众息息相关的改革措施虽然分属不同领域,但均强调“在数据与人或物之间建立一一对应的关系”[1],即国家认证.
不同于与生产生活关联更为直接的质量认证,国家认证作为“国家基础能力的基础”,早已渗入社会运转的方方面面,也因之存在着多维度的学科视角：如政治学中的国家认证往往建立于“国家—社会”的二元对立、统一框架之下,以认证的权力分析为中心；经济学家倾向于将国家认证同财政税收联系起来,强调个人财产认证之于国家财政的重要意义；历史学则大多“先天性”地将国家认证纳入“过去—现在”的预设之中,从而析出认证与国家兴衰的相关性.然而,即便国家认证牵涉着公民的基本权利义务以及多方面的法律关系,却鲜有法学层面的著述.因此本文旨在阐论国家认证的法理.具体而言,将国家认证作为一种法学概念,可以丰富其理论构建；将国家认证作为一种法治要素,得以揭示其重要功能；将国家认证作为一种法律制度,则有利于明确其完善的路径.
一、反思与重构：作为法学概念的国家认证
在我国,“认证”与“国家”组合成为学术概念始于欧树军先生,在其著作《国家基础能力的基础》中,根据各国人口普查、税收征管、福利分配、社会监管等方面的实践,国家认证被定义为“以*政府为代表的国家,收集、确认、识别境内有关人（自然人、法人）、财（固定财产、流动财产）、物（自然物、人造物）、行（犯罪行为、社会行为、经济行为）、事（重要的社会经济事务）的名称、位置、数量、流动方向、真假优劣等基本事实,进而建立并执行相应分类、规则、标准和规范的整个过程.”[1]以此定义为起点,得以概括出国家认证行为的独立性和重大意义,但作为一个政治学概念,或许是受研究旨趣、视角及方法的影响,国家认证的现实意义和实践问题被简单化了,其与相关行政行为的关系也未明晰.故而,作者尝试发掘国家认证的权力属性,将其视为一种法学概念予以剖析,以期还原国家认证的本质,使其更为规范化、具象化、明确化.
(一)国家认证的定义
根据欧树军先生的观点,国家认证的重点在于通过合理的信息管理确保“基本事实”（各类信息）的真实性和规范性,但这一定义却忽略了国家认证的权力问题.按照文义解释,国家认证作为一种公权力行为,与特定的行为结果是密不可分的：一方面,认证所照应的英文identification不仅强调信息的可识别性,也意味着对身份的确认过程,而这种身份确认又往往与评价相关联,因而identification天然地包含了目的倾向,故信息对应只是认证的第一层面,之后还隐含着这种对应性所指涉的结果或评价.另一方面,从中文上进行理解,认证可视为一种信用保证形式,“认”可理解为事实收集过程,“证”则是对收集事实处理和认可,并将其分别作为各种判断的依据.同时,在治理实践中,国家认证也未止步于科学的事实收集与处置,而是同特定的结果存在着必然的因果关系,如对个人财产的认证就必然指向税收征管或福利保障.
所以,在作者看来,法学层面的国家认证实际上应当涵盖两方面内容,一是对基本社会事实的收集、确认、识别以及相应的权力运行过程（如执行分类、规则、标准和规范）,二是将已认证的信息作为公权力的行动依据.由是国家认证的任务可以概括为“两个对应”,即在信息数据与社会事实之间建立对应关系、在认证信息与公权力行为之间建立对应关系.据此,在现有研究基础上,作者将国家认证定义为：“公权力机关对国家范围内人（自然人、法人）、财（固定财产、流动财产）、物（自然物、人造物）、行（犯罪行为、社会行为、经济行为）、事（重要的社会经济事务）的‘身份’确认,既包括依据一定的分类、规则、标准和规范体系,对基本社会事实的名称、位置、数量、流动方向、真假优劣等进行收集、确认和识别,也包括明确上述信息的基本功能、用途和意义,确定基本社会事实同具体行为之间的关系,以作为国家治理的依据或参考.”
(二)国家认证的法律属性
根据上述定义,国家认证的公权力属性得以彰显,但与一般的公权力不同,国家认证最为突出的特征在于职权描述性、行为关联性、效力滞后性.而对上述三方面特征的理解,则有利于加深对国家认证法律属性的认知.
首先,国家认证是一项以“描述”为主要任务的权力.掌握一国之内的各类事实是国家认证的首要功能,因此国家认证在很大程度上是以公共信息管理为核心职司的,即通过对信息的收集、分类、储存、共享和更新,以数据库的形式呈现出人、财、物、行、事的基本面貌和主要细节.故相对于一般意义上具有处置性的公权力行为,国家认证更多地表現为一种“描述的权力”,旨在以信息为载体将尽可能多的社会事实纳入国家可知的范围.于是,国家认证的客观属性也更为明显,即在认证权力行使过程中,更多的是采集和记录,极少涉及主观判断和自由裁量.
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