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在逐步法治化的社会中,地方政府创新空间越来越大,中观层面的治理创新在国家治理体系和治理能力现代化过程中将发挥极其重大的作用.
中国改革发展的巨大成就表明,顶层设计之外,地方政府大胆创新是其中重要力量.如果没有地方中间层面的各种创新试验,很多宏观政策难以做出.在逐步法治化的社会中,地方政府空间越来越大,中观层面的治理创新在国家治理体系和治理能力现代化过程中将发挥极其重大的作用.
近年来,中观层面的地方治理大量涌现,也越来越引人关注.据北京大学地方政府创新研究中心的统计,地方政府创新案例申报数呈逐年上升趋势,案例反映出的创新层次从过去的基层向省级和省辖市级延伸.
究其原因,一方面,随着改革发展竞争逐步加强,强化了对地方激励机制的建设,通过行政分权赋予地方更多自主权,通过GDP考核强化地方竞赛体制,实际上把地方政府打造成“政治企业家”群体,地方不断追求改革创新在所难免.
另一方面,县乡的基层治理创新不足以推动规模化的发展和解决大面积的矛盾,往往是“盆景”难以成为“风景”,试点永无止境.这种情况下,中层治理创新就显得尤为重要.一种观点认为,中国未来創新之路更多要看省级地方大员的表现,中层治理体系和治理能力现代化必将成为国家治理的重要内容.
中观层面的地方治理之路,也并非短期内能够实现制度化.首先,政治风险的存在使得地方自主性受到限制.从讲政治的角度看,省级政府在大政方针上必须与执政党保持高度一致.在这个前提下,才可以根据各省的特点,灵活地制定地方性政策和措施,或者在支持同意下,自主地进行政策创新,为政策的变化做探索性工作.应该鼓励那些敢冒风险,不计较个人前途,为人民干出一番事业的省级政治家,大胆开创国家治理新的局面.
其次,政府机构和职能频繁调整带来地方治理的规范性不足.历次行政体制改革极大提高了行政效率,也带来因为频繁的机构重组和职能变动而引发的地方治理规范性不足问题.从制度化建设角度看,维持稳定的行政机构和明确的行政职能有利于发挥政府管理作用,当然也不排除随着经济社会形势变化及时调整体制.但是,实践中一些地方由于担心机构改革遇到阻力,往往只是上行下效,不主动进行创新,地方治理难以取得突破.
再次,权利上收与责任下放带来的地方事权与职权失衡.简政放权是行政体制改革的核心内容,但在实践中却很难确保不受到利益阻隔.一些部门明放暗不放,放虚不放实,一个审批分开放等等,使得地方政府很难真正获得实权.另一方面,通过放权,和上级部门下放了很多事权,地方又没有获得必要的财权,责权利失衡导致地方治理创新难度增大.最后,地方府际间缺乏制衡和协调机制.由于地方之间存在竞争关系而缺乏制衡机制,一些跨区域治理创新,比如流域治理、生态补偿机制等等变得异常艰难,地方政府期待在顶层设计中加以规定,也不希望地方之间因为利益竞争而削弱这种协调机制的作用.
（作者系安徽省政府发展研究中心社会处处长）
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