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十三五开发区论文参考文献：
开发区对GDP、财政收入、出口规模与增长速度等指标的普遍追求,分散和转移了体制机制创新的动力.
自2008年金融经济危机以来,中国开发区发展进入了一个新的阶段.许多开发区将创新驱动战略作为核心战略,建设创新型开发区.开发区由过去的跨越式、超常规增长逐步进入产业优化、质量提升、竞争力增强和稳定发展的新常态.
将开发区过去的发展与未来的发展结合起来,特别是将开发区放在经济全球化和十八届三中全会深化改革、发挥市场对资源配置起决定性作用的大背景下考察,开发区在体制机制方面还存在一些问题和矛盾,需要创新思路解决.
体制破局之困
1.开发区功能定位不够明确.全国最早的开发区,首先是开发,通过规划搞产业集聚所必须的公共基础设施建设,比如“三通一平”、“六通一平”、“九通一平”等,还有土地征用、厂房建设等；其次是产业集聚所必须的招商引资,打造特色产业园区等；再次,就是与开发区配套的生活保障区、新城区建设,加之文化、教育、卫生、体育等社会事业发展.但是,与此同时,开发区的功能特征渐趋模糊.开发区究竟是经济区、产业区,还是新城区、行政区,即使兼有经济、产业之外的社会功能,也有一个谁为主次的问题.
2.法律主体地位未能确立.到目前为止,国家层面上专门针对开发区的立法迟迟没有出台,国家级开发区的功能定位、管理模式、组织原则和组织形式无法在法律上予以明确.开发区管委会作为上一级政府的行政派出机构,与属地行政区在领导、规划、管理、开发、建设等方面的权力和经济利益上的再划分常有冲突.由于开发区法律地位不明确,有些开发区管理条例与现行法律法规冲突,管理条例就失去了法律效力,导致的直接后果是上级部门和地方截留权力,致使开发区作为特殊经济区域所享有的权限难以到位,管理效率和发展效应受到影响.当然,开发区法律地位不明确,也与开发区的功能定位不够明确有一定关系.
3.出现严重的体制回归现象.一方面,开发区管理权限部分被上收.近年来,地方省市对工商、地税、技术监督、国土等部门实行垂直管理,一些开发区原有的权限被各部门的纵向集中管理所分解,有些虽未回收但须逐项上报审核,弱化了开发区的管理效能.我们在调研中了解到,即便享有最高级别管理权限、政策优势最突出的国家级开发区,其1994年开始享有的各项优惠措施,目前已经基本被收回.另一方面,随着开发区范围的扩大,特别是一些乡镇相继并入,加之来自上面的“婆婆”越来越多,开发区行政化倾向相当明显,许多开发区实际上成为了一级政府.开发区体制出现严重的回归,实际上就改变了开发区发展的初衷,原来的有些优势会逐步丧失.
4.强政府、弱市场特征鲜明.中国开发区的发展,主要突出了“政府主导”和政府作为“第一推动力”的特征,开发区的发展在很大程度上体现了政府的主体作用.从开发区规划,到基础设施、厂房建设,再到招商引资等,政府承担了太多职能.开发区管委会所设开发公司名义上是企业,但基本上承担了一些政府职能,存在着政企不分、产权不明晰的问题.短期看,这种情形有一定的积极作用,长期看,则存在如何处理好政府与市场关系,政府与市场需合理分工的问题.
转型升级之难
开发区体制不顺的情况,开发区为适应新常态新形势下的转型升级二次创业困难诸多,并且对开发区整个的体制机制创新构成了挑战.
1.缺少与管理权力对称守衡的责任约束机制.多年来,开发区的发展主要纠缠于管委会权限的大小,以及与管理相关的事务有多少.问题是除了管委会权力的大小以外,关键要看管理主体在权力、权益和责任之间是否构成了对称守衡关系,即管委会是否既有利益驱动,又有行为规范.从实践来看,包括一些国家级开发区在内,没有形成和完善权责利相结合的制衡机制.
2.长期的可持续发展机制不够完善.在调查中我们发现,许多开发区追求GDP、财政收入等经济指标的高增长,竞相攀比土地低价、环保低门槛、劳动力低成本等成为一种比较普遍的现象.造成这一状况,既与开发区的政绩考核模式有关,也与开发区投资收益模式有关.开发区的投资收益模式主要是“短期集中投资,长期税收收回（主要是增值税）”,也就是在起步期通过负债方式获取大量资金,快速建设开发,以较低的甚至低于成本的价格供应土地,吸引产业投资者入园,再通过引入企业带来的长期税收和人群消费实现资金平衡.
随着形势的变化,上述开发模式已难以为继.一是随着征地、拆迁补偿标准的提升,开发区土地获取成本迅速攀升；二是低税收、低环保门槛等低水平同质化竞争已不合时宜；三是随着劳动力等资源要素成本大幅攀升,开发区原先依赖的低成本优势不复存在.显然,既有发展模式已严重挤压未来增长空间,必须向创新要增长新空间,向改革要增长新动力,谋求开发区的可持续发展之道.
3.没有很好地形成内生增长机制.进入21世纪以来,中国经济增长主要依靠国际市场,特别是依靠外资,走的是外向依赖型经济增长的路子.就一个地区经济增长的主体而言,不可能将经济发展完全建立在依靠外资的基础之上,应该主要依靠内资企业而非外资企业.
从许多开发区发展的实践来看,主要精力放在大规模招商引资的多,过度依赖外资,简单模仿的多,消化、吸收和创新的少,弱化了开发区本来应有的创新发展能力.从吸引外资的实际情况看,由于外资主导的产业大多处在全球价值链的低端环节,一方面国内所获利润微薄；另一方面,外资植根性弱,所带来的技术溢出效应非常有限,并不能成为带动内资产业转型升级的驱动力,甚至会造成地区产业结构的低端锁定.利用外资的目的自然是为了发展内资,与内资产业配套,形成内生型的增长机制.所以,从长远来看,开发区的经济增长必须建立在主要依靠内资而非外资的基础之上.
4.政绩考核压力失之偏颇,分散了人们创新体制机制的精力.开发区普遍追求GDP、财政收入、出口规模与增长速度等指标,主要源于各级地方政府因为自身经济增长压力而产生的对开发区这些指标的考核,这种指挥棒导致开发区工作和发展的重心不是放在增长质量、可持续发展和科技创新方面,特别是分散和转移了人们开展体制机制创新的动力,误导开发区产生了以开放代替改革的错觉.本来,机制体制灵活、办事效率高、交易成本低等制度优势是开发区最核心的优势,但在政绩考核压力带来的“政绩锦标赛”中,开发区管理者的主要精力放在了如何获取短期政绩上,忽视了制度创新的特殊重要性,导致体制机制趋于僵化,改革红利不断弱化甚至消失,这在一定程度上限制了开发区的发展后劲,甚至给其长期发展背上了沉重的包袱.
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