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2016年3月26日中国人民银行等六部门公布了关于印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的通知.该通知有些条款的执行,和我国宅基地制度下农民住房的特点密切相关.虽然十八大以来 提出集体建设用地和国有土地“三同”的改革目标,但在法律层面还没有对现有的宅基地制度进行实质性的松绑,从而限制了农民住房财产权的流动性和抵押价值.本文将介绍宅基地制度的演变、农民住房的特点及分享对央行等六部门通知有关条款的理解,抛砖引玉,以和大家共同关注和期待宅基地制度下农民住房改革的美好明天.
一、宅基地及农民建房制度演变
农民住房是建设在宅基地之上的“宅基地房”.从1949年新中国成立到现在,我国关于宅基地及农民建房制度,不同的历史时期存在不同的规定.其演变过程大致可以分成以下几个阶段.
(一)土地所有者自主决定阶段（1949-1956年）
1949年新中国成立前,我国实行土地私有制度.新中国成立后,从1950年到1953年春,中国农村经历了土地改革,农民从地主、富农那里分得了土地,实行“耕者有其田”的土地农民私有制.1953年到1956年,农村经历了互助组、初级社和高级社三个农业生产合作化历史阶段,1958年进一步发展为农村人民公社.我国农业生产合作化过程中建立了社会主义性质的集体经济组织,其特点是土地、耕畜、大型农具等生产资料归集体所有,取消了土地报酬,实行按劳分配原则.
从1949年新中国成立到1956年,农村土地实行私有制.1956年后土地实行农村集体所有制.
由于新中国诞生伊始,百废待兴,各项管理尚未规范,因此,土地私有制阶段,农村集体土地范围内建房事实上由土地所有者自主决定,没有哪个政府部门负责审批.
(二)没有明确的规定阶段（1956-1962年）
1956年农业生产合作化进入高级社,取消了土地报酬,标志着农村土地已归集体所有.但从1956年到1962年,农村集体土地范围内建房,没有明确规定需要经过何单位批准；尽管如此,从理论上应该认为,这期间的建房应该经过集体经济组织批准.
(三)县级以上人民委员会批准阶段（1962-1982年）
1962年9月27日,中国 第八届 委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》（下称“人民公社60条”）第21条规定：“等生产队范围内的土地,都归生产队所有.生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖.
生产队所有的土地,不经过县级以上人民委员会的审查和批准,任何单位和个人都不得占用.”
照此规定,农村集体土地范围内建房应经过县级以上人民委员会的审查和批准.
（四）根据地类不同,由公社管理委员会和县政府分别批准阶段（1982-1986年）
1982年2月13日,国务院发布《村镇建房用地管理条例》（有效期到1987年1月1日） 第14条规定：“农村社员,回乡落户的离休、退休、退职职工和军人,回乡定居的华侨,建房需要宅基地的,应向所在生产队申请,经社员大会讨论通过,生产大队审核同意,报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的,必须报经县级人民政府批准.批准后,由批准机关发给宅基地使用证明.”
该条例第15条规定“ 由于买卖房屋而转移宅基地使用权的,应按第十四条的规定*申请、审查、批准手续.”
按该条例规定,使用非耕地建房须经过公社管理委员会批准,使用耕地建房则需经过县政府批准.
（五）根据地类和建房主体不同,由乡政府和县政府分别批准阶段（1987-1998年）
1986年发布的1987年1月1日起实施的《土地管理法》有关建房的规定为：
第38条：“农村居民建住宅,应当使用原有的宅基地和村内空闲地.使用耕地的,经乡级人民政府审核后,报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的,由乡级人民政府批准.
农村居民建住宅使用土地,不得超过省、自治区、直辖市规定的标准.
出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准.”
第41条：“城镇非农业户口居民建住宅,需要使用集体所有的土地的,必须经县级人民政府批准,其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准,并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费.”
按照该规定,村民使用非耕地建房只需经过乡级人民政府批准,使用耕地建房则需经过县政府批准；城镇非农业户口居民建房,无论使用集体所有的耕地还是非耕地,都必须经县级人民政府批准.
1993年国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》和《土地管理法》规定的原则相同,但它在审批程序上进行了具体化.
(六)严管阶段（1999年至今）
1998年修正发布1999年1月1日起生效的《土地管理法》,以及国务院 出台的相关文件,对集体土地范围内的建房,制订了更严格的规定.国家对集体土地的管理进入到严管阶段.
1.取消城镇居民可以使用集体土地建房的规定,并将农民建房的批准权上收到县级政府
《土地管理法》有关规定为：
第43条：“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地；但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外.”
第62条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准.
农村村民建住宅,经乡（镇）人民政府审核,由县级人民政府批准；其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定*审批手续.
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