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主题:预算论文写作 时间:2023-12-20

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摘 要:公共预算理论研究经过近百年的发展,逐步形成了预算改革理论、渐进主义预算理论、公共选择预算理论、政策过程预算理论、新制度主义预算理论等重要理论.这些理论从研究假设、研究方法,研究范围上展示了公共预算理论的传承、丰富和发展.

关键词:公共预算;基本理论;综述

伴随着公共预算的实践,公共预算理论也在丰富和发展.预算改革理论、渐进主义预算理论、公共选择预算理论、政策过程预算理论、新制度主义预算理论等都是公共预算领域内有着重要影响的理论.其中预算改革理论试图将完全理性引入公共预算,但没有意识到理性限度以及高估预算官员的计算能力而被渐进主义预算理论所取代,但是由于渐进主义无法解释非渐进变化的发生机制,分析方法上存在错误以及规范层面难以自圆其说,因此公共选择预算理论、政策过程预算理论、新制度主义预算理论等应运而生.

一、预算改革理论

19世纪在欧洲国家发展起来的传统预算模式是一种“控制取向”的现代公共预算体制,它的预算重点是投入而不是产出和结果,而且在基数加增长的预算决策模式下很难进行资源再配置,所以,资源的配置效率就无法保证.从20世纪30年代至80年代,为了提高资源配置效率,美国进行了一系列的预算改革.这些改革将预算重点倾向于支出、支出目标的价值和结果导向,包括绩效预算、计划-项目预算、目标管理预算、零基预算.绩效预算将预算的重点从投入转到产出,即预算投入使用后生产出来的公共服务,重心是完成了什么工作.60年代出现的计划-项目预算弥补了绩效预算的这一不足,着重分析支出目标的价值.在计划-项目预算看来,资金应该分配给那些生产出社会所需要的产出或服务的项目或部门.70年代出现的零基预算则完全否定预算基数的合法性,要求所有的支出项目都必须从零开始进行审查.此外,20世纪70年代末出现的新绩效预算模式认为产出不是预算资金配置的最终目的,预算资金应该以结果为导向.这些改革模式最后形成了“预算改革理论”.

由于这些改革模式试图将完全理性引入公共预算中,而且都希望用一种理性的预算分析来取代根据政治判断和预算基数来分配资金的传统预算模式,将政治因素从预算过程中排除出去,这些预算模式最终没能取代传统预算模式,没有为公共预算提供一个稳定的机制.

二、渐进主义预算理论

该理论是由芬诺( Feno )和瓦尔达沃斯基 ( Waldavsky )在20世纪60年代提出的,是这些年来最具影响力的主流理论.正如瓦尔达沃斯基所说,渐进预算的基本命题是:“预算的做出是渐进的,而不是全面的.一个简单的智慧是,支出机构决不会在每个预算年度里根据现有项目的价值和替代项目的价值来积极地评估所有的方案.相反,支出机构的预算要求都是建立在上一年的预算基础之上,并特别关注边际上的增加和减少”.同时渐进预算理论还带有不太明显的规范层面的色彩.

规范性的渐进预算主要包含三点理论假设:①认为多元主义的决策模式是在竞争的预算要求者中分配资源的最优办法.②坚信全面而又理性的预算对于人类行为和政治而言,是不可能实现的.③对于社会实验中适度的微调有着一种规范性的偏见,它主张渐进的学习而不是大幅度的信念上的跳跃.因此,从渐进主义预算理论角度来说,预算过程不仅在实证层面上是渐进的,而且在规范层面上也应该是渐进的.

渐进主义预算理论建构在对人类行为的一个现实的假设之上,即预算者只具有有限理性.有学者指出渐进主义预算理论是公共预算理论建构的最佳起点.循着渐进主义理论的基本内核及发展轨迹,政府预算改革选择先易后难、渐近推进的路径是有效的.

但渐进预算理论也遭受批评和质疑.批评和质疑主要集中在经验研究和渐进预算理论的规范取向方面.如不能正确解释描述性的数据、不能准确地描述预算决策的实际过程等.

三、公共选择预算理论

公共选择理论家创建的预算理论主要有两个:中位 人定理和官僚预算最大化模型.前者是一个关于公共产品需求的模型,后者是一个关于公共产品供给的模型.在过去的几十年中,政治学家和公共行政学家对这两个理论进行了许多经验检验和理论修正.

1.中位 人定理

该定理指出,在简单多数的 规则之下,中位 人的偏好决定了公共产品的均衡产出水平.该理论的中心结论就是公共部门生产的产出就是中位 人喜好的产出.该模型最大的优点是它将公共产品产出的均衡水平的决定这个非常复杂的问题简化为发现中位 者的偏好.

但是,中位 人模型对中位 人的界定是模糊的.中位 人定理假定中等收人水平的人就是中位 者.其次,该模型不能解释非 社会的预算,因为在非 政治中,没有 人,更没有中位 人,公共支出的安排并不是根据选民的需求来决定.

2.官僚预算最大化模型

尼斯坎南(Niskanen,1971))提出的官僚预算最大化模型描述了政治家和官僚在预算交易中的关系.,尼斯坎南基于以下两个基本的前提假设建立这个模型的.一是官僚是争取预算最大化的.预算越大,官僚的效用越大.而且官僚们为了生存会尽量将预算最大化.二是官僚通常能实现预算最大化.尼斯坎南认为,官僚和赞助者的关系是双边垄断的,其中,官僚机构通过提供产出来换取预算.但是二者之间会产生信息不对称.产生信息不对称的原因有两点:一是政治赞助者缺少动机去运用潜在的权力.政治家主要关注他们的换届选举,这跟组织产生的纯收益关系不大;二是他们也缺乏有关政府产出过程的必要知识和信息.

但是,公共行政学家和政治学家做了大量的经验研究来检验官僚最大化模型却没有发现支持这一模型的经验证据.在理论上,英国政治学家唐莱威在分析了官僚机构的预算构成后指出,官僚机构的预算构成是不同的,不同预算构成的官僚机构的预算行为是不同的,有些官僚机构并不追求预算最大化.这意味着即使尼斯坎南模型有其正确的成分,它也只能解释一部分而不是全部的官僚预算行为.

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