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[摘 要] PPP模式有着自身的优点和缺点,各级地方政府如何加深认识,充分发挥PPP模式的优势、促进国民经济的持续健康发展.为此,本文就融资成本高、交易结构复杂导致效率低等缺点；如何采用PPP模式进行了探讨.
[关键词] PPP模式；泛化；风险
在财政部、发改委等部委的大力推动及PPP示范项目的带动下,全国PPP项目的数量和投资总额出现了大幅增长.财政部政府和社会资本合作中心公布的《全国PPP综合信息平台项目库第五期季报》显示,“截至2016年12月末,全国入库PPP项目共计11,260个,投资总额为13.5万亿元”；而根据该中心第一期季报,截至2016年1月31日,通过审核纳入PPP综合信息平台项目库项目共6,997个,总投资额为8.13万亿元.即在过去的11个月内,PPP入库项目数量和投资总额均出现了超过60%的增幅.
在如此快速的增长下,我们应该看到在以“控制地方债务”为其中一个重要目的而大力推广PPP模式的背景下,部分地方政府将PPP看做既能化解地方债务风险又能扩大建设的 ,“拉长版BT项目”在实践中大量存在,PPP模式泛化问题已经显现.而实际上,PPP模式并不是包治百病的万能神药,该模式在具有拓宽资金渠道、减轻财政负担、提高公共服务效率等优点的同时,也具有融资成本高、交易结构复杂导致效率低等缺点,具体如下：
（1）融资成本相对较高.受制于私营资本信用水平认可度偏低的影响,一般情况下,PPP项目的融资成本将会高于当地财政资金的融资成本,也会高于地方政府融资平台公司的贷款成本.
（2） PPP模式下的交易结构相对复杂可能导致效率下降.首先,PPP项目的参和方较传统模式要多,各方在沟通上存在一定障碍；其次,多个参和方会导致整个项目的约束条件增加,达成一致更为艰难；再次,复杂的交易结构需要政府方和社会资本方具备和之相匹配的专业胜任能力.以上均可能导致PPP项目效率降低.
（3）PPP项目合作时间长,合同缺乏灵活性.因PPP合作期间较长,政府和社会资本方很难在项目初期就将项目全生命周期内可能涉及到的问题、解决路径全部考虑清楚,这可能导致部分合同条款不能和未来的项目实际相匹配.
（4）PPP模式下部分项目采用的特许经营模式可能导致垄断.特许经营合同使中标企业获得了一定程度的垄断,这可能阻碍社会资本方提升服务质量、提高服务效率等.
鉴于PPP模式存在的上述缺点,各级地方政府应该明确区分即将运作项目的项目类型,并结合项目的技术复杂性、收费的难易程度、生产或消费的规模、设施规模等来决定是否采用PPP模式.
首先,对于完全能够市场化运作的项目,应当利用充分的市场竞争手段来提高项目运作的质量和效率,不适宜采用PPP模式.采用统一的市场规则、均等的准入机会,实行普适性的市场规则是市场化运作项目的基本要求.因此,对于市场化运作的项目,政府只需要制定普适性的市场规则,使相关市场主体获得平等机会参和竞争即可.而PPP模式的最大特点是根据各项目的具体情况,研究制订和之相适应的交易结构,并通过PPP合同体系实现融资、风险分配、利益共享等一系列安排,亦即每一个PPP项目的交易结构安排均不同.如果政府大量插手该类型项目,不利于政府职能转变.
其次,对于各级地方政府既有资金也有能力去运作的项目,不应采用PPP模式.原因在于社会资本均具有追逐自身利益最大化的特性,在这种情况下,各级政府不应该承担额外的建设成本以完成此类项目.此外,为社会公众高效率地提供高质量的公共产品和服务也是政府责无旁贷的使命.
第三,地方政府投融资平台有能力和经验做好的项目,不应采用PPP模式.自2000年以来,各级地方政府投融资平台在促进我国基础设施建设、调整产业结构等方面发挥了较为重要的作用.2014年9月《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）提出“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”的规定后,社会上出现了否定融资平台、转而采用PPP模式由SPV公司进行融资的做法,这从本质上讲并不符合国家推广PPP模式的初衷.各级地方政府应充分借鉴部分投融资平台成功转型的经验,积极对当地投融资平台进行现代企业制度改造,充分利用地方投融资平台的融资、经验等优势.
第四、一些盈利能力较差的纯公益性项目,也不适合采用PPP模式.此类项目本身 流较差、对社会资本方不具有吸引力.目前,部分地方政府为了吸引社会资本方,将此类项目和某些 流较好的项目硬性捆绑,这加剧了项目的复杂性,也不利于发挥社会资本方的优势.
第五、对于政府缺乏资金或能力、需求长期稳定、而不得不开展的项目,才应采用PPP模式.这也符合財政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）的第六条“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,适宜采用政府和社会资本合作模式”.
综上所述,各级地方政府应深刻认识PPP模式的优点和缺点,认真做好当地基础设施及公共服务类项目的分类工作.对确需采用PPP模式的,应做好物有所值论证和财政承受能力评价,以便充分发挥PPP模式的优势、促进国民经济的持续健康发展.
参考文献：
[1]白璐璠,王春成.PPP模式和地方公共财政负债管理[J].中国财政,2014（14）：43-45.
[2]魏加宁.地方政府债务风险化解和新型城市化融资[M].北京：机械工业出版社,2014,8-9.
作者简介：
鞠红艳（1974-）,女, 学历：硕士,注册会计师.
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