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加强市场监管是现代政府的基本职能之一.它是指政府依据规则对市场主体行为进行引导和限制,从而解决市场自身难以调节的外部性、信息不对称和分配不公等问题,纠正市场失灵.党的十八届三中全会明确提出,改革市场监管体系,实行统一的市场监管.其目的就是要处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用.如何探索完善市场监管体系,实行统一的市场监管模式,值得深入思考和实践.
一、以往市场监管体系存在的问题
从制度设计上看,我国市场监管采取行业主管部门监管和综合监管部门监管相结合的模式.从现实执行的效果来看,还存在不少问题.
一是监管机构设置分散,部门中心主义严重.市场监管机构设置过于分散,导致部门、行业立法不一、政出多门,各自执法、重复执法现象比较严重.一旦出现问题,部门和行业监管都从部门中心主义出发,按各自的执法标准和规范,进行调查处理,使原本应保持统一连贯的市场监管执法活动变得杂乱无章、相互冲突,给市场监管工作带来极大的困难,影响了执法部门的监管效率.
二是各部门权力横向配置不清晰,市场监管边际效益递减.现代经济产业链条的复杂性,使商品生产加工、流通、消费等环节无法严格分开,导致监管主体和监管对象在理论和现实上的错位.一些垄断和关系民生的行业,比如电信、金融、医药等行业,都有专门的行业监管部门,而综合监管部门比如工商、质监、食药监、安监等部门对这些行业的一些经营行为也有规制职能.在监管实践中,经常出现执法交叉,既存在重复监管,也存在监管空白,造成执法资源的重置和浪费,导致市场秩序治理边际效益递减.
三是缺乏完善的协同机制、监督机制及社会参和机制.监管部门横向协同机制缺失,各部门独立执法,各自为政,部门利益冲突,信息难以共享,执法配合难以完成.地区之间合作机制缺失,地区分割的治理体制使许多跨地域违法经营行为难以得到及时有效的处理.治理方式缺乏预见性和技术性,市场秩序的治理缺乏长效机制,执法活动缺乏规范性和持续性,影响了整体效益.监督机制不完善,监管体制不顺畅,责任追究制度不明确,绩效评价体系不科学,造成监督失效或盲目问责,难以对市场主体形成有效的制度约束.社会参和机制不健全,社会治理力量没有得到充分利用,官民协同的社会参和机制尚未完全建立.
二、当前市场监管体系改革的现状
近两年,全国范围内市场监管体制改革正在有序推进,但总体来看,尚处于起步阶段,各地主要在工商、质监、食品药品监管等领域探索建立统一的市场监管体制.各地改革模式存在差异,各有特色,大致有三类.
(一)“纺锤型”模式
2009年,深圳市整合工商、质监、物价、知识产权的机构和职能,组建市场监督管理局,后来加入全链条食品安全监管的职能.2014年,深圳市组建市场和质量监督管理委员会,下设三个机构,分别是深圳市市场监督管理局（挂市质量管理局、市知识产权局牌子）、深圳市食品药品监督管理局、深圳市市场监督稽查局.在区一级分别设置市场监督管理分局和食品药品监督管理分局作为市局直属机构,在街道设市场监督管理所作为两个区分局的派出机构.深圳模式呈现上下统一、中间分开的“纺锤型”结构.
深圳模式目前看有三大优点：一是采取分类监管模式,区分对待普通产品质量和食品药品安全,将食品安全监管职能调整由食品药品监管局承担,实现专业化监管.二是统一监督执法队伍,解决多头执法问题,有利于减轻市场主体负担,提升监管公平性.三是宏观政策设计和微观监管有机结合.但同时,深圳模式在监管政策一致性方面面临挑战.各类市场监管部门的“前世今生”截然不同,这种差异会带来行政许可、行政执法和行政处罚的标准不同和风格冲突.同时,将不同部门糅合在一起,需要统一的行政流程再造,否则会产生内部行政文化冲突.例如,标准化、知识产权促进和保护、消费者权益保护工作原分属质监、知识产权和工商部门,整合后需要按业务内在联系的逻辑而非部门间联系的逻辑来确定工作流程.又如,由于法律法规没有相应调整,监管人员在监督执法时要带好几套法律文书,相对人也不得不面对不同执法标准和行政风格.
(二)“倒金字塔型”模式
2013年12月,浙江省在县市区整合工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局的职能和机构,组建市场监督管理局.同时通过重新布局结构,综合设置市场执法机构、基层市场监管所、技术检验检测和市场投诉*等机构；地级市自主选择机构设置模式；省级机构设置保持不变.浙江模式呈现基层统一、上面分立的“倒金字塔形”结构.这项政策创新迅速扩散,安徽、辽宁等省份以及上海、武汉等城市也逐渐开展类似改革.烟台市也探索实行了“倒金字塔”模式.2014年10月,烟台市县级工商、质监、食品药品监管部门正式启动“三合一”工作.在改革实践中,烟台市推行“六个一”工程,每个县市区设置一个市场监督管理局、保留一支市场监管执法队伍、搭建一个市场监管信息平台、设立一个市场监管投诉中心、设置一个检验检测中心,每个镇街建立一个市场监督管理所.通过整合,有效解决了部门之间权责不清、执法监管范围重叠等问题,实现了对市场的统一监管,促进了人力资源和技术力量的优势互补,增强了市场监管工作合力,提高了市场监管效能.
在肯定该模式在贯穿生产、流通、消费全过程,监管、执法、技术支撑相衔接方面的优势外,也应当认识到带来的问题.首先,监管工作一致性受到挑战,由于上级部门没有同步改革,上级多头指挥带来运转不畅,导致基层落实时容易顾此失彼.其次,地市级监管部门倾向于将食品药品监管中的许可、监督检查等事权下放给县级,但监督执法和技术支撑资源并未随之下沉,机构改革陷入“监管职责往下压,监管资源被截流”的困境.以往质监和食药监在乡镇基层没有派出机构,监管工作由县局机关和直属机构承担；改革后,县级市场监管局可能将大量监管职责下放给乡镇市场监管所.对于那些原本底子薄、整合力度不够、配套措施不到位的地方而言,有可能成效达不到预期.此外,新体制还容易滋生地方保护主义.一些地方为优化投资环境设立“企业宁静日”,监管部门只能在规定时间对企业进行监督检查,且必须通过有关部门审批,随机检查就不可能实现.上海发生的福喜“过期肉”事件中,执法人员就在进入封闭厂区时遇到障碍.
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