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当下,都市休闲农业等各类农业新业态正茁壮成长.但在其成长过程中,随着与资本、劳力、土地等要素日益紧密结合,一些政策困惑也表现了出来：有的都市农业项目无法取得用地指标,打起了土地政策“擦边球”;有的农业补贴政策“落地”效果不佳;有的农业项目在土地上积累了大量固定资产,却无法成为有效抵押物等改革思维下,如何应对农业新业态的成长困惑?
都市农业缺用地指标,“擦边球”怪相频现
山前绿树成荫、景观廊道、亭台水榭绕湖而建,景色宜人;山脚下占地1亩多的花卉植物区呈现乡村民居风格,古色古香,配套主题餐厅,可供游客用餐、娱乐;山上400多亩林地栽种杨梅、樱花等,可供采摘、观赏等重庆某区一农业观光园建于2012年,业主累计投入3000多万元,以特色效益农业为基础,配套发展休闲旅游.
经过多年投入,项目已成熟.但业主张天新（化名）坦言,自己心里总是不踏实,原因就在于观光园以临时生产用房和农业附属设施建设的名义,搞起了主题餐厅和住房,打了用地政策“擦边球”.
张天新说：“流转之前,观光园的地大多是撂荒的,由于流转租金比较高,农户默认了我们修房的行为,但是土地流转有期限,农地改变用途也违规.合同一到期,农民要求原貌归还土地该怎么办?土地执法部门来查处,要求拆掉房屋,又该怎么办?”
相比以农业附属设施的名义直接建房,有的项目做法更“巧妙”些.在重庆某农家乐,有10多座木质“农家旅舍”环湖而建,建筑物离地一两米,使用钢架作支撑.农家乐负责人说：“之所以要挑空建房,就是因为政策规定农业用地不能改变用途和性质,农旅配套又必须建接待设施.权衡政策边界和现实需求,离地挑高建木房风险较小.如果政府来查,我们拆房、复垦的成本也低些.”
都市观光农业项目用地“擦边球”问题多发,既与项目投入不规范、踩用地红线有关,也有一些合理的建设用地需求无法得到满足,迫使不少人选择“绕着政策走”.
“发挥农业休闲、观光、旅游功能,延长产业链,建设配套用房和设施有客观需求.但农业建设用地管控严格,触碰红线,风险很大.”重庆两江艺龙实业发展公司流转了2000多亩土地,发展花卉苗木和有机农产品.总经理尹诗麟说：“公司曾打算依托有机农产品种植,发展采摘体验、观光旅游项目,农产品附加值能大幅提升,就因为用地指标没法落地,配套设施建不了,最后不得不放弃.”
大户补贴政策难“落地”,固定投资变“死资产”
都市观光农业成长需要用地指标,规模化粮食生产则需要政府补贴扶持.在重庆,不少农民反映,种粮大户补贴在“落地”时有不少问题.
为了稳定粮食生产、抵消成本上涨对种粮的不利影响,近年来重庆实施种粮大户补贴,规模50亩至100亩的,每亩补贴160元;100亩以上的,每亩补贴230元.在基层,大户补贴却遭遇散户分利的现实尴尬：流转出土地的农民虽不种粮,却也要求比照其他种粮农民所能享受的农资补贴、粮食直补等,分享大户补贴资金.
“这些年国家出台不少补贴政策,种粮农民打心眼里欢迎.可补贴是按承包面积,补给土地承包者,并非我们这些实际耕作人.”梁平县种粮大户胡永刚说,村里农民把土地转包给我们,除了能收取租金外,补贴款还要切一块返还给农民.不种粮的能得到150元/亩,种粮的只有10元/亩,这对我们这些坚持务农的人积极性多少有些挫伤.
“惠农政策实施的效果,既取决于政府资金投入的力度和范围,又受到农民之间利益关系和农地权利关系的影响.例如,在土地流转中,虽然土地使用、经营权转给了大户,但散户农民依然保有土地承包权,在农村契约约束力不强的背景下,如果大户不能满足散户的利益诉求,散户就很可能收回土地.”重庆垫江县农委副主任刘宝凡说,政府要求“谁种粮谁得补贴”,基层落实难度很大.在土地流转过程中,转入土地的大户和散户之间实际上存在着利益博弈,大户要租到土地,通常要以返还部分补贴资金为前提.
除了涉农补贴外,现行的一些农村金融政策也不利于农业新业态成长.例如,随着各地土地流转加快,农业生产配套建设了越来越多的附属设施和生产管理用房,然而由于没有明晰的产权,这些“沉淀”在土地上的资产,已引起农业大户普遍担忧.
重庆江津现代农业园区从2008年建设以来,已入驻农业龙头企业超过50家,形成了优质粮油、晚熟柑橘、花卉苗木等特色产业.“一方面农业发展缺资金,另一方面即便有资金投入,也难以获得保障,无法融资循环,成了‘死资产’.”谈到农业项目的融资瓶颈,园区管委会刘玉钟说,为了解决这个问题,政府也想了不少“土办法”,例如根据乡村道路、水利设施、林木、农业生产配套设施等不同投资项目,区级涉农部门可以给企业出具投资证明,以降低银行贷款门槛.即便有这些措施,金融机构仍不认可农业投资形成的固定资产是有效抵押物,融资依然困难.
优化政策框架,打破尴尬现状
现阶段农村土地、金融、补贴等政策事关现代农业持续、健康发展,政策调整、优化“牵一发而动全身”.在业内人士看来,要解决农业新业态成长中的这些政策困惑,需要立足农业、农村发展现实状况,分类施策,对症下药.
以农村土地建设利用为例,应该出台专门的政策文件,一方面凸显政策的“规范和引导”作用,坚持红线思维,设定耕地保护、产业准入、环境保护、农民利益分配等底线,农业项目建设遵循产业发展规划要求,明确经营方向;另一方面,划定一定比例的土地利用指标,专门用于满足现代农业的发展需求.
同时,随着现代农业发展,农业固定资产投入必定越来越大,相关产权的明晰需要决策者通盘考虑.据了解,为了推动农村固定资产明晰权属,重庆、山东等地政府部门已开始试点探索给投资业主颁发相关的产权证明,确定资产投资额度、面积、有效期限等产权属性.但这些规定是国家层面相关法律、政策并未作出调整背景下作出的,属于地方政府自发探索行为,有的不规范、不完善.
业内人士认为,目前正在推进的农村产权制度改革,既应该明确土地本身的权属关系,也应明晰附着在土地上的固定资产的权属关系,通过制度创新和政策调整,进一步回答农业附属设施和生产管理用房等固定资产如何确权、如何进行价值评估和能否进行抵押融资等问题,以真正稳定农业生产关系,促进现代农业发展.
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