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【摘 要】为了遏制耕地非农化非粮化以及撂荒现象的持续发展,本文主张应用经济激励方式对农业经营主体进行补贴.本文通过对于各地相关试点的回顾以及相关政策系的关系梳理,得出了应协调相关政策重点关注欠发达地区治理的结果.在具体的治理思路上应当充分整合相关资金,由农业补贴资金做引导,耕地保护资金做激励,重塑农户增产增收和耕地保护的一致性逻辑,建立长效可持续的激励性耕地保护经济补偿政策.
【关键词】耕地保护 经济激励 政府治理
一、引言
三农问题事关我国现代化建设的基础,确保农民增产增收,维护粮食安全是我国经济持续健康发展的前提.但是在长期的经济建设中,耕地保护工作都或多或少的面对经济建设而退步.尽管我国实行的是最严格的耕地保护制度,但是自1997年以来,我国刚性的约束型耕地保护政策对于耕地保护工作的贡献率仅为0.76%（翟文侠和黄贤金2003）.故需政府要转变治理思路,在刚性约束管制的基础上创新激励制度,变耕地保护工作由被动到主动,实现多方共赢,经济可持续发展.
党的第十七届三中全会上建议展开耕地保护补偿试点、建立补偿机制.在此基础上全国多个地区均展开了相关试点实践.2008年成都市全面开启农村产权制度改革,市政府通过设立“耕地保护基金”对农户进行经济补贴.为了抑制耕地非农化现象同时落实生态补偿政策,佛山市在借鉴成都市相关工作的基础上于2010年3月正式下发《基本农田保护补贴实施办法的通知》展开相关工作.同年7月苏州市将基本农田纳入生态补偿机制,并建立耕地保护专项资金进行补贴.2011年1月广州市将土地出让金作为资金来源对辖区内部的基本农田实行差异化补贴.
通过近些年的试点实例可以看出,部分地区的政策取得了显著效果,但是仍然有改进空间.主要表现在补贴资金的来源于稳定性以及确定补偿对象和范围确定两个方面.前者是建立长效持续性耕地保护经济补偿制度的前提条件,后者是耕地保护资金发挥效力的关键因素.
因此,本文提出在各地区试点经验的基础上引入市场手段建立耕地保护经济补偿制度,从贸易角度扩大资金来源避免地区经济水平差异带来的资金效力发挥不足,同时将补贴行为和耕地保护践行者的劳动行为以及劳动成果相契合避免错位支付.
二、不同地区应有不同的治理思路
我国地域跨度较大,经济水平发展不均衡,地方政府财政能力也有较大差异.同时纵向的各级政府和横向的各地区政府在推进耕地保护工作的侧重点也有所不同,故在实现途径的偏好也有所不同,因此需要在全盘考虑的基础上兼顾地区差异性推进耕地保护经济补偿制度以及配套政策的制定.
(一)经济发达地区应依托生态补偿展开工作
经济发达地区政府治理治理能力较为完善,信息不对称现象较少,地区工业化进程基本完成对于侵占耕地资源变为工业用地的行为出于末期阶段,同时地区政府和居民对于良好生态环境有着明显偏好,故可以在地区封闭环境下由纳税人支付,地方财政支出,对于辖区内部耕地进行直接补贴.
(二)经济欠发达地区应依托粮食补贴展开工作
经济欠发达地区工业化进程开始较晚,由于工农业用地的收益利益差距较大,地方政府有将耕地转变为非农用地的偏好.同时在农户直接利用耕地资源的行为中,出于增收的目的,也有过度使用耕地和耕地非粮化的偏好.这样的现实情况为上级政府维护粮食安全的目标带来阻碍,需要通过政策调控使得 政府、地方政府以及农户的利益相协调一致才能使政府治理达到预期目标.因此,在经济欠发达地区展开耕地保护工作需要围绕着以农民增产增收为核心的粮食补贴政策来展开工作.对待地方政府的诉求,应以市场化手段展开耕地发展权区际交易工作抑制耕地非农化.对待农户应当围绕地区政府推行的以增收為目的相关农业政策以及土地整理工作完成度实行激励补贴.
三、欠发达地区治理是关键
经济发达地区建设用地指标较为充裕,同时承担的耕地保护职责较轻,通过不断的工作总结理论上可以形成良好的反馈机制,积极引导耕地保护工作保质保量进行.但是欠发达地区仍需加强转移支付力度,同时不断积极引导农民创收带动农户对于耕地保护工作的积极性.
建立健全土地发展权交易市场机制.从耕地保护补偿的初衷来看,耕地保护补偿是对农村集体土地利用受限所遭受到的经济机会成本损失进行的转移支付性补偿,其主要目的在于促进社会土地利用收益的公平分配.土地用途管制促成了土地发展权的产生,政府以规划为手段的土地用途管制极大补足了土地市场失灵.土地用途管制是政府的一项合理权利,但是该项权利也应有合理的应用强度,应该和土地发展权之间取得平衡.
区际交易是地方政府之间的财政转移支付,因此在这一层面上将土地发展权以及土地改变用途所带来的土地增值收益视为归政府所有.经区际协调后,由地方政府根据将该部分资金用于耕地保护经济补偿在区域内部封闭运行.
区际协调的标准应遵循供需匹配的原则,以城乡建设用地增减挂钩为模板,拓展基本农田异地代保渠道,在同时满足耕地总量不减少、耕地质量不下降的基本条件下以建设用地指标为标的物实现土地发展权的区际转移实现多边共赢.
四、将农民增收和耕地保护行为逻辑相统一
耕地是农业生产的重要生产资料,在传统农业模式下耕地的质量直接决定了农户的收入高低,也使得农户有保护耕地的意愿.但是由于石油农业的发展,农业产量和耕地质量之间的有机联系被割断,使得农药化肥以及耕地利用强度和农业产量之间建立了较强的相关关系,这样就出现了农户为了增产增收而破坏性利用耕地的现象.
由于经济发展不均衡,大量农业人口选择外出务工,严重破坏了农村正常的生产秩序,导致了对农业生产破坏更为严重的耕地撂荒等现象.农户增收的愿望由务农转向务工,使得农民增收的意愿和耕地保护相脱钩.所以在欠发达地区进行政府治理的关键在于重塑农民增收和耕地保护的逻辑一致性.
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