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作为一个财政年度内的基本收支计划,预算在反映政府活动的同时,也体现出特定的政策取向.不仅如此,财政预算本身,还关系经济运行和民众福祉.
有保有压
财政部每年提交全国人大审查的预算报告主要包括两部分,一个是上年度 和地方预算执行情况,另一个则是当年 和地方预算草案.
根据2016年预算执行情况来看,全国一般公共预算收入实现159552.08亿元,比2015年同口径增长4.5%.加上使用结转结余及调入资金7271.08亿元,收入总量为166823.16亿元.全国一般公共预算支出187841.14亿元,扣除地方使用结转结余及调入资金后增长7.4%.加上补充 预算稳定调节基金782.02亿元,支出总量为188623.16亿元.收支总量相抵,赤字21800亿元.
在去年,政府着力推动“三去一降一补”.安排补助资金,支持 企业处置“僵尸企业”.调整房地产交易环节契税、营业税政策,加强对居民自住和改善性住房需求的支持,推动化解商品房库存等等.以加强基本住房保障为例,去年支持棚户区改造开工606万套、农村危房改造314万户,均完成年度任务.棚改货币化安置比例达到48.5%,比上年提高18.6个百分点.
相比以往,2016年在税改层面有一个重大变化就是全面营改增的推行.由于营业税要退出历史舞台,此次改革深刻影响着相关收入在 和地方之间的分配.而为进一步理顺全面推开营改增试点后 和地方增值税收入划分关系,从2016年5月1日起,和全面推开营改增试点同步实施了调整 和地方增值税收入划分过渡方案.在此背景之下, 一般公共预算收入由70570亿元调整为72350亿元,增加的1780亿元全部用于对地方税收返还,相应 一般公共预算支出由85885亿元调整为87665亿元.
同去年一样,今年财政政策基调依然维持“积极”.无独有偶,在赤字率方面,也维持3%的水平.国家行政学院经济学部教授冯俏彬对新金融记者表示,维持3%的赤字率体现了政府谨慎的态度.冯俏彬曾称中国财政政策正面临“不可能三角”.在其看来,减税是必须要做的事情,增加支出也是必须要做的事,如果要达到前两个目标,那就必须要提高赤字率.
“3%的赤字率是积极的.”财政部部长肖捷认为,虽然赤字率和去年基本持平,但赤字规模随GDP增长相应增加了2000亿元,能够满足实施减税政策和保障重点领域的支出需要.至于今后是否再继续扩大赤字,他认为应根据需要来确定.
就政府工作报告来看,今年将进一步减税降费,“全年再减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元,一定要让市场主体有切身感受.财政预算安排要突出重点、有保有压,加大力度补短板、惠民生.对地方一般性转移支付规模增长9.5%,重点增加均衡性转移支付和困难地区财力补助.”此外,今年还将按不低于5%的幅度压减非刚性、非重点项目支出.对政策目标已经实现的项目,不再安排预算；对实施环境发生变化的项目,重新核定预算.
转列统筹
实行全口径预算管理,是建立现代财政制度的基本前提.在现行《预算法》下,除了一般公共预算,还有政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算.
对比来看,一般公共预算规模是四者中最大的.所谓一般公共预算是对以税收为主体的财政收入,安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算.根据预算安排,今年全国一般公共预算收入168630亿元,增长5%.加上调入资金2433亿元,收入总量为171063亿元.全国一般公共预算支出194863亿元,比上年执行数增长6.5%.赤字23800亿元,比2016年增加2000亿元.
国有资本经营预算是上述四者中规模最小的.汇总来看,今年全国国有资本经营预算收入2338.3亿元,加上上年结转收入128.03亿元,全国国有资本经营预算收入总量为2466.33亿元.全国国有资本经营预算支出则为1961.33亿元.
值得注意的是,尽管今年国有资本经营预算收入和预算支出均较去年下降10%左右,但 国有资本经营预算调入一般公共預算统筹使用的比例由19%提高至22%.按照财政部的说法, 国有资本经营预算支出主要用于推进供给侧结构性改革、解决国有企业历史遗留问题、加快深化国企改革等方面.
按照现行《预算法》,一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立.和此同时,政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算也应当和一般公共预算相衔接.财政部相关负责人此前指出,社会保险基金的部分收入是从一般公共预算中转移进来的,这也是社会保险基金预算和一般公共预算的衔接之处.同时他强调,要加强一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算之间的统筹使用.
这意味着,在各级财政收支压力不断凸显背景下,加大政府性基金预算和国有资本经营预算调入一般公共预算统筹使用的力度将不可避免.
可以看到的是,自去年1月起,财政部曾将水土保持补偿费等5个项目收支由政府性基金预算转列一般公共预算,在减少政府性基金预算收支的同时,相应调增一般公共预算2016年收支数和2015年收支基数.
在一些学者看来,盘活财政存量资金一方面是合并同类项,另一方面则是加大国有资本经营预算、政府性基金调入一般公共预算的力度,对一般公共预算形成有力补充,将资金用于经济社会急需发展的领域.
根据今年预算安排,全国政府性基金收入47174.66亿元,增长3.6%.加上上年结转收入298.5亿元和地方政府专项债务收入8000亿元,全国政府性基金相关收入总量为55473.16亿元.全国政府性基金相关支出55473.16亿元,增长21.3%.
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