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乡镇人大制度得到长足发展的一条重要经验就是：尊重基层人大的首创精神,及时总结基层人大工作的成功经验,并通过法律法规的形式加以确认,从而使乡镇人大制度在实践中不断探索,在探索中不断发展完善.
乡镇人大的法律地位、作用和权威在我国宪法、地方组织法及相关法律中都有明文规定.它是最基层的国家权力机关,是整个国家政权的基础,是国家治理体系的重要组成部分；同时,它也是基层民众参和管理国家和社会事务、行使当家作主权利的制度平台,是基层民众有序、理性地参和基层社会治理的有效载体,是政情和民意之间最直接的桥梁.张德江委员长对乡镇人大的基本特征有一个很精彩的比喻：“乡镇人大工作归根到底要‘顶天立地’.顶天,就是坚持党的领导,巩固党的执政地位,贯彻落实党的路线方针政策.立地,就是要为老百姓办事,反映老百姓的呼声,解决老百姓的困难,促进老百姓安居乐业”[1].就乡镇人大建设问题,张德江委员长指出：“要从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用,切实加强乡镇人大建设,提高乡镇人大工作水平”[2].
因此,有人大工作者指出：“没有乡镇人大体制的完善,国家根本政治制度便缺乏坚实的根基；没有乡镇人大的有效作为,基层 很难真正落实；没有乡镇人大的成熟,整个人大的权威就无法确立”[3].
然而,从现实情况来看,乡镇人大制度却无论在法学还是政治学领域都未能得到足够的关注,在实践中更是处于尴尬的边缘化境地.由于法律的不完善、制度的不健全、机构设置的不合理以及代表素质的良莠不齐等方面因素的影响,导致乡镇人大的职能和功效无法正常有效地发挥,很多人并不了解乡镇人大,甚至有人把乡镇人大仅仅当作“二线”和“养老院”.乡镇人大仍陷于角色尴尬、体制滞后和“虚化”“边缘化”的困境.如何认识乡镇人大制度的地位和作用?如何看待乡镇人大制度中存在的问题?如何*乡镇人大工作面临的困境?如何从法律法规、制度设计、实际运行等层面来发展和完善乡镇人大?这些理论课题、实际工作问题和立法问题,如果不及时加以解决,势必从根本上制约乡镇人大制度的职能发挥以及健康发展.本文从乡镇人大制度的困境、重大突破、发展完善以及得出的启示等方面进行分析探讨,以期*乡镇人大制度中存在的困境和缺憾.
一、乡镇人大制度的困境
由于受制度层面和现实层面等多种因素的制约,致使乡镇人大制度功能不彰、作用难以发挥,乡镇人大的实际功效和角色定位之间存在很大差距.无论在具体工作实践中,还是在理论研究和立法方面,乡镇人大都是我国人大制度体系中的一个薄弱环节,其困境主要表现在以下方面.
(一)法律制度的缺失
我国宪法和地方组织法规定,乡、民族乡、镇人民代表大会属于“地方各级人民代表大会”,且明确规定了乡镇人大的职权及其工作内容（地方组织法第九条赋予乡镇人大十三项职权）.但在制度设计上对乡镇人大和县级以上地方人大进行了区别对待.根据地方组织法及相关法律的规定,乡镇人大不设常委会,仅设主席和副主席（地方组织法第十四条）.“举行会议的时候,选举主席团.由主席团主持会议,并负责召集下一次的本级人民代表大会会议”（地方组织法第十五条）.法律关于乡镇人大主席团的工作内容规定得不明确、工作机制也缺乏规范,导致在实际工作中遭遇许多困难.同时,监督法仅适用于各级人大常委会,也使得没有常设机构的乡镇人大在闭会期间的监督工作无据可依,严重阻滞了乡镇人大监督工作的开展.此外,宪法、地方组织法、选举法、代表法等相关法律对乡镇人大的代表选举制度、乡镇人大代表的履职和培训制度、乡镇人大信访、检查、视察制度等方面的规定过于笼统和抽象,缺乏可操作性.
由于法律和现实的脱节,导致制度设计存在缺陷,从而使得乡镇人大工作常常陷于被动局面.地方组织法赋予乡镇人大的十三项职权中,因缺乏可操作性,其形式意义远远大于实际意义,很少在实际工作中得到落实.同时,“乡镇人大失位、缺位、失责,法律也没有规定责任追究,更没有衡量标准,工作的好坏主要取决于乡镇人大主席、副主席的责任意识和人格魅力,而不是法律和制度的安排.‘看起来重要,做起来次要,工作起来可要可不要’,成为困扰乡镇人大工作的难题”[4].近年来,一些基层频频发生的涉农、伤农、侵农等恶性案件恰恰折射出了乡镇人大宪法法律制度的缺失和自身作用、定位的模糊.
(二)程序机制不够完善
“程序是法治和恣意而治的分水岭”.程序机制的建设和完善是乡镇人大作用得以充分发挥的关键.从现实情况看,乡镇人大行使职权的具体程序规定不细、不合理,导致乡镇人大开展工作时常常是随意性大、标准不统一、程序不规范,甚至感到无所适从.
1.会议程序不够规范
根据地方组织法的规定,乡镇人大会议每年至少召开一次,但会议召开时间、主要内容、基本程序等则缺少法律规范,这就导致实践中乡镇人大会议存在着诸多问题.一是召开不规范.比如：有的乡镇虽然安排了1天会期,但在实际操作时,就是上午听几个报告、下午一表决就了事,真正的会议时间只有两三个小时；有的地方会期只有半天；有的乡镇和经济工作会套开,法定会议开成了“快餐式、套餐式”会议；有的乡镇人大会议召开时间滞后,个别甚至拖到六七月份才开,会议审议的内容已经“过期”.从各地乡镇召开人大会议的情况看,由于会期过短、套开会议、乡财县管等原因,大多数乡镇只认真听取了政府工作报告,而人大工作报告、代表建议*情况报告等都是有选择性地听取,个别乡镇甚至没有收集代表建议,使会议流于形式.二是审议不规范.审议好报告是人大会议的一项重要议程,也是代表的一项重要权利.在具体操作中,有的乡镇对这项大会议程有所忽视,有的即使有选举任务也只安排了1个小时左右的审议时间,有的安排几个代表作大会发言,有的甚至根本没有安排审议时间,这样既没有尊重代表的主体地位,又不利于推动有关方面的工作.
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