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摘 要:本文从实际出发,在分析总结基层央行反洗钱现场检查中法律法规层面､操作层面存在的相关问题的基础上,有针对性地提出了相应的解决办法,力求为进一步改进基层央行反洗钱现场检查方法和手段提供一定参考意见和思路.
关键词:反洗钱;现场检查;问题研究
中图分类号:F832.31 文献标识码:B 文章编号:100-4392（2008）11-0049-02
一､反洗钱现场检查工作现状及存在问题
(一)程序日趋规范,概念仍有模糊
《反洗钱法》的颁布和实施,使反洗钱工作走上了依法行政的轨道,在相关管理办法的指导下,反洗钱现场检查执法过程已越来越规范.但一些指导条文的概念仍有模糊空间,如:反洗钱法中第三十一条规定“情节严重的,建议有关金融监督管理机构依法责令金融机构对直接负责的董事､高级管理人员和其他直接责任人员给予纪律处分”,什么情形什么程度为情节严重,在《反洗钱法》和随后出台的规范性文件中都没有明确说明,造成了在现实执行中难以操作.
(二)监管对象众多和监管资源紧缺的矛盾突出
《反洗钱法》出台后,目前反洗钱工作已延伸到包括银行业､证券业､保险业等全部金融机构.在副省级以上城市各类金融构有近百家,地市级城市少则二三十,多则有五六十家,县级也有十几家.这些金融机构按照规定,都是各级人民银行反洗钱工作的监管对象.但全国副省级以上人反洗钱处最多也就十几人,三百五十多个地市级人行绝大数没设反洗钱科,专业从事反洗钱工作的只有二至三人,甚至是一人,二千多个县人行反洗钱工作日常由一人负责,往往还是*的.由此可见,庞大的监管对象和紧缺监管资源形成了极大反差.每年各级人民银行都要开展反洗钱现场检查,大部分都要抽调其他部门人员才能成立起检查组,虽然也有检查前培训,但这种临时“抱佛脚”的做法,虽实属无奈,但效果可想而知.既便如此,按照现在状况,要把辖内金融机构检查一遍也要许多年,全面普查对反洗钱现场检查来说几乎成了不可能完成的任务.
(三)可疑交易不易界定,发现问题后定性难
虽然反洗钱法律､规章和规范性文件已经出台了不少,但在具体的现场检查实践中仍常常感到尺度不易把握.特别是作为可疑交易交易报告,这种情况更为突出.如:《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》(中国人民银行令〔2006〕第2号)中第十一条有十八种情形可以作为可疑交易进行报告,这些条款在把握上笔者认为可分为三种情形:一是可以完全进行量化来考核的,如第二款;二是部分可以进行量化考核的,如:第一款“短期内资金分散转入､集中转出或者集中转入､分散转出,和客户身份､财务状况､经营业务明显不符.”前一部分可以进行量化,但后一部分“和客户身份､财务状况､经营业务明显不符”就只能定性考核了;三是只能定性分析考核的,如第十一､十三款等.对于定性考核的条款或部分,在现场检查中如果检查人员一旦认定有可疑交易漏报,往往就会引起争议,这种情况在现场检查中时常发生.
(四)检查人员素质影响检查结论公正
由于反洗钱现场检查内容多,涉及面广,检查结论认定难等原因,反洗钱检查人员需要具备全方位复合型知识储备,即:清楚银行业､证券期货业､保险业的基本业务流程,熟悉有关法律事务,掌握金融会计和外汇知识,熟练基本计算机操作等,这就对现场检查人员素质提出了很高要求.我们从现场检查结果就不难看出,由于人员素质的不同,检查结果就会有很大差别.素质较高的不但查出问题多,而且认定准确,容易做出处罚结论;反之则问题少,认定不清,不易做出处罚决定.因此,会产生因检查人员水平差异而出现事实上的不公平:问题多被处罚的机构可能其反洗钱工作开展情况不一定比没被处罚的差.如果出现这样情况,不但严重影响人民银行对金融机构反洗钱工作做出正确的评价,而且还将严重影响人民银行执法的权威.
(五)金融业务集中化､电子化,增加了现场检查难度
随着各金融机构业务核算向集中化､电子化方向发展,现在地市和县级等基层金融机构的业务核算数据大多都集中在省级或总行级,基层金融机构不保存电子数据.同时由于数据的集中,金融机构对保存在当地的纸质业务资料装订和归档要求有所降低,而且每家机构的纸质资料保存方式也不一样,检查人员需要很长时间才能掌握其规律,在检查现场用查找纸质资料的方法来还原一笔业务的来龙去脉变得十分困难.因此,现在从金融机构业务系统中完整剥离出电子数据,并制成电子表格,是提高反洗钱现场检查准确性的重要一环.但由于数据集中后,受数据资料的保管使用权限和技术水平限制,大多数基层机构无法单独完成数据剥离工作,往往需要通过省级机构来完成,有的甚至还需要其总部进行协助才能解决,这就大大拉长了检查时间.有时,即使数据剥离了,也存在数据剥离不完整,数据格式和检查需要的格式不符等现象,需要重新筛选､转换,严重影响了现场检查效率.
二､相关对策及建议
一是继续强化制度建设,制订实施细则,细化相关规定,为反洗钱现场检查提供完备的制度环境.建议人总行对法律和制度中的有关模糊概念做出进一步解释.当然对所有问题都希望总行给予明确也是不现实的,但对一些涉及处罚定性的重要概念必须要有一个明确说法,如上述“情节严重”的概念就需要给出明确尺度.现在当务之急是需要制定《违反反洗钱规定处罚实施细则》,进一步加强对各级人民银行反洗钱现场检查和行政处罚指导和规范.
二是引入风险导向型策略,合理确定检查对象,着力解决监管资源不足问题.现场检查中的风险导向型策略是指在对被检查单位各项内控制度充分了解､评价的基础上,判断分析其风险及其程度,采取相应的检查策略和程序,将检查资源集中于高风险的单位和环节,有针对性地加强对高风险点的控制,节约检查成本.此策略针对目前人民银行反洗钱现场监管资源不足的现状,应该是一个不错选择.因为人民银行可以通过金融机构反洗钱内控制度报备情况,非现场监管情况及日常掌握的工作开展情况,对辖区内各金融机构反洗钱工作现状都有基本的了解,通过对这些情况的梳理,排出大致的风险程度.现场检查的对象就要确定那些反洗钱义务落实不到位,内控制度不健全,潜在风险高的机构.通过检查促整改､促提高,起到震慑和帮扶的目的,以此促进整个辖区反洗钱工作水平的提高.通过合理的确定检查对象,将有限的监管资源用在“刀刃”上,就可以发挥出检查的最大效益,达到开展检查的真正目的.
三是加大对可疑交易研究力度.可疑交易不易界定是大家公认的,但可疑交易报告制度是反洗钱工作四项基本制度中的核心,也是反洗钱工作关注的重中之重,更是我们开展反洗钱现场检查绕不过去的“坎”.针对《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》(中国人民银行令?眼2006?演年第2号)中第十一､十二､十三､十四条规定的银行业十八种情形､证券期货业十三种情形､保险业十七种情形的相关问题,我们还要继续开展深入的研究,做出尽可能详细的描述和规范.但我们也要认识到,无论是检查督促,还是处罚整改其目的只有一个:就是防范洗钱犯罪.因此,对可疑交易的最好认定,我们认为还应该是金融机构在充分“了解客户”的基础上由金融机构自身做出的判断.
四是要加紧队伍建设和人才培养.这是老生常谈,但也不得不谈,因为反洗钱现场检查的确是一项对检查人员理论素质､业务素质要求极高的工作.要发挥反洗钱检查工作中电子化技术优势,提高执法水平等所有工作都需要（下转第45页）（上接第50页）有高素质的人来完成,因此,只有建立反洗钱培训的长效机制,实现反洗钱培训的系统化､长期化､经常化,提高培训效果,培训出一批真正适应新形势下胜任反洗钱工作的人才是关键.在培训中既要突出基础理论教育,更要做好业务实务演练,越贴近实战越好,达到理论和实践的有机结合.
五是建议开发反洗钱综合监管系统,尽快实现包括反洗钱现场检查在内的数据采集､分析､核对､汇总的电子化.现在各金融机构的客户资料管理,大额和可疑交易报告,甚至是内控制度的下发报备,均实现了联网电子化.人民银行再采用完全手工方式进行反洗钱监管已不能适应形势发展的需要,只有尽快组织研发并推广具有对反洗钱数据采集､分析､核对､汇总功能,大额和可疑交易初步判定功能,数据资源共享功能的综合监管系统,才能促使反洗钱监管工作有一个质的飞越.当然计算机程序也不能完全取代人工分析判断,我们在强调科技的巨大作用的时,针对反洗钱工作的特殊性,也要防止过份依赖系统程序的倾象.
（责任编辑 秦亚丽）
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