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摘 要：银行之所以必须充当“最后贷款人”,是为了避免发生银行挤兑导致的健康银行破产和支付系统崩.关于银行救助对象有两种观点：一是必须保护存款人和支付清算系统,但不需要对银行的长期债权人或者股东进行救助；二是考虑到银行特殊的贷款职能,必须保护银行债权人和股东.
关键词：银行；银行挤兑；市场救助；支付系统
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2015）11-0031-02
保护银行系统的主要理由是由存款在支付系统中的作用决定的.存款并不仅是银行的负债；也是经济体系中的结算交易方式.存款人可以随时取出自己的存款.当银行资产快速减少时,存款人可能会因此而恐慌,从而在短期内集中提取存款,形成银行挤兑.银行挤兑可能会使本来“健康的”银行破产.比如说即使是“健康的”银行的存款人,若发觉其他存款人挤提存款,他也会效仿.银行挤兑是相当危险的事情.它会迫使商业银行以低于市值的价格贱卖其资产,也会破坏一个国家的支付系统,而支付系统又取决于银行存款：当有人签发支票时,存款就会由一家银行转移至另外一家银行.企业通常会从其定期存款账户给员工开工资,若银行存款的价值受到质疑,整个支付系统都有可能崩溃.
银行之所以必须充当“最后贷款人”,是为了避免发生银行挤兑,这一银行业监管公理已得到全世界的广泛认同.这一点可以通过银行存款保险实现,就像美国联邦存款保险公司（FDIC）所做的那样,也可以通过银行直接向商业银行提供流动性实现.以英国著名新闻工作者沃特·白哲浩（Walter Bagehot）命名的白哲浩法则要求：银行应当按照抵押物的价值借款给有偿付能力的商业银行,但必须同时收取惩罚性高利率.面临挤兑压力时,如果商业银行有偿付能力,就可以从银行那里获得足够的流动性支持；如果商业银行资不抵债——也就是是银行资产的价值低于其存款价值,就可能被接管或并购.
在大萧条时期,美联储作为最后贷款人采取了极端措施.一是将商业银行从美联储借款的利率从5.25%降低到零.只要商业银行有足够的抵押品,他们就可以免费从美联储那里获得流动性支持,没有额度限制.二是放宽了可借款银行及可接受抵押物的范围,并启动了一系列非常规计划,包括投资1500亿的定期拍卖工具（TAF）计划,为外国银行投资500亿推行互换货币信贷额度制度,投资2000亿的定期证券借贷工具（TSLF）计划,投资20亿的一级交易商信贷便利（PDCF）计划,投资7000亿的商业票据基金（CPFF）计划以及投资10000亿的定期资产支持证券贷款工具（TALF）计划. 美联储推行的规模最大、持续时间最长的计划是资产购买（LSAP）计划,又被称作“量化宽松”政策,即美联储从商业银行等金融机构那里购买包括政府债券、长期国债和住房抵押贷款支持证券在内的长期资产.到2013年中期,美联储通过量化宽松政策购买的资产在其资产负债表中的规模,已经从2007年的8000亿扩大到33000亿.
导致2008年9月份全球金融危机爆发的另外一个重要原因是,银行动用非存款且期限较短的工具为自己融资.这些短期融资工具大部分都是由货币市场基金提供的,并且不能享受美联储或美国联邦存款保险公司的保险.2008年9月,当投资者抛售这些货币市场基金时,美国财政部开始介入,为货币市场基金等做担保.他们的担保行为及时安抚了市场,表明政府有能力防止金融危机.
应对银行挤兑需要美联储的再贷款,而像2008年秋季的货币市场基金这样的情况,还需要美国财政部的资金支持.但这和紧急财政救助是不同的.对有偿付能力的银行来说,这笔钱他们是需要还本付息的；对于已经破产的银行来说,若政府提出偿还要求,银行的长期债权人及股东将需要为此付出代价.由此可见,为了预防银行挤兑、维护支付清算系统正常运转,政府可以保护存款人,但不应保护银行的长期债权人和股东的利益.
20世纪30年代经济大萧条时期,美国对于银行的救助措施不仅仅是保护支付清算系统.的确,政府将纳税人的钱直接给了银行长期债权人和股东,从而保护了他们的利益.彼得罗·维罗内西（Pietro Veronesi）和路易吉·津加莱斯（Luigi Zingales）认为,2008年美国财政部注入大型金融机构的股权会增加1300亿美元的银行资产.布莱恩·凯利（Bryan Kelly）、安诺·卢斯蒂格（Hanno Lustig） 以及斯泰恩·万·倪优温伯格（Stijn Van Nieuwerburgh）核查银行股票及指数的期权发现,“政府为金融业提供的担保”会极大地提高银行股权的价格.政府用纳税人的钱去帮助银行债权人和股东摆脱困境,然而那些可以帮助购房者的政策却被束之高阁.这是为什么呢?
2008年9月24日,时任总统乔治·布什（George W. Bush）在讲话中详细解释了这么做的原因.他恳切地希望能通过银行紧急救助法案,并保证会要求银行恢复对美国家庭及企业的信贷投放.而银行则是希望不能仅仅保护存款人和支付系统,他们认为,出于保护银行继续运营的目的,还必须保护银行的债权人和股东.
正如家具企业最根本的目的是要卖出家具一样,银行最根本的业务就是放出贷款.多数经济学家认为,政府不应当为了保护业绩不佳的家具企业的债权人和股东的利益而介入帮助企业推销劣质家具的行动.同理,如果银行发放不良贷款,政府为什么要介入并保护那些不尽职尽责的银行经理及其债权人和股东呢?
政府救助背后的经济学原理是银行所提供的金融服务具有特殊性.本·伯南克（Ben Bernanke）在成为美联储主席之前就在其经济大萧条的著作中提出了这一观点.他认为：“银行作为借款人和出借人之间的,需要实行特殊的激励和信息服务”.1930—1933年的大萧条和市场混乱降低了银行提供金融服务的有效性.根据伯南克所言,是银行挤兑造成经济危机,这是美国经济大萧条的根本原因.
请注意,关于银行救助两个理由是不同的.第一个理由是必须保护存款人和支付清算系统,但不需要对银行的长期债权人或者股东进行救助,这种情况美国联邦存款保险公司多次经历过.第二个理由是,考虑到银行特殊的贷款职能,必须保护银行债权人和股东.
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