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不调动农民内在的积极性,不和农民的切身利益联系起来,国家投入资源越多,农民越是被动,越是等靠要,资源使用就越是缺少效率.
当前国家每年上万亿元的涉农转移支付,最大的问题是,钱下去了,农村基层治理的活力仍然没有,相反,农民还形成了越来越普遍且严重的等靠要思想.这样的结果是,无论国家向农村转移了多少资源,做了多少好事,提供了多少基本公共服务,农村基层组织的能力都没有得到明显提升.
更棘手的问题是,在全国绝大多数地区,要求地方配套的国家资源下乡,不仅没有调动起农民参和的积极性,反而因为地方无法组织起农民参和出钱出力,而不得不借贷配套.结果是,国家资源下乡越多,村社集体为配套所借钱越多,乡村债务越大.
根子出在哪里?出在基层组织没有能力上,而其中根本则是基层治理缺少活力.北京大学潘维教授曾说,国家不仅要有办大事的能力,而且关键要有办小事的能力.问题是,小事很琐碎,且小事很复杂,只是按自上而下的标准化要求来办全国不同地区农村的小事,这样的标准化要求就一定会闹出很多荒唐的笑话.但是,如果不按标准化的要求向下转移资源,而允许地方依据实际情况调整,地方就可能乱来,将国家宝贵的支农资源用到和农无关的地方去,拿去打造政绩工程,甚至被贪污掉了.这样,在国家资源自上而下的转移中,就面临着“一收就死、一放就乱”的困境.
在当前这样的自上而下的资源转移体制中,缺少对农民的动员,缺少农民有效的参和.资源下乡是在为农民提供基本的公共服务,是在做慈善,而没有变成农民自己的事业,尤其没有变成农民群体的事业.没有对农民的动员,农民缺少参和渠道,农民在具体的生产生活中遇到的困难,向村社组织求援,村社组织无力或不愿回应.
因此,村社集体的出场十分重要,因为村社集体是代表共同利益的.村社集体回应农民的需求,农民就会对村社集体有信任和支持.村社集体越是能够回应农民的需求,农民就越是信任村社集体和支持村社集体,村社集体也就越是有能力.这是一个正反馈.村社集体有了能力,就可以阻止搭便车行为,村社集体背后农民的支持,是巨大的力量.
村社集体和农民之间的良性互动需要有一个具体的通道,这个通道就是通过村民会议或村民代表会议来动员农民,来让农民参和,来让农民表达出自己的需求偏好,从而形成强大的农民共同利益和意志.然后,村社集体直面农民的需求,回应农民的问题,实现农民的利益.但是,现在的问题是,村社缺少回应农民需求的基本资源,因为村社集体大多是空壳,甚至负债.
如果国家能将一些资源转移进入村社,而不是全部通过具体项目下乡,则村社集体就可能掌握一些公共资源,再通过动员起来的群众和他们表达出来的诉求,形成自上而下资源和农民自下而上需求在村庄层面的对接.这样一种对接,因为可以满足农民共同的且强烈的生产生活中的困难,触及到了农民真实的切身的利益,将爆发出巨大能量.这样一种对接就是当前中国资源下乡背景下基层治理的活力之源.
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