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[摘 要]二元结构是城乡一体化发展的主要障碍.从制度的视角来看,城乡一体化发展的体制机制创新要从五个方面着力：加快公共财政体制改革,促进城乡基本公共服务均等化；加快推进户籍制度改革,促进城乡劳动力自由流动；加快土地制度改革,赋予农民更多的土地财产权；健全农业支持保护体系,保障粮食安全和主要农产品供给；健全农村金融服务体系,为农业农村发展输送“血液”.
[关键词]城乡一体化；体制机制；土地财产权；金融；创新
[中图分类号]F290 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2015）06-0139-05
城乡一体化是20世纪80年末我国在实践中提出的一个概念,是指把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体统筹谋划,通过体制改革和政策调整,促进城乡相互融合、互为资源、互为市场、互相服务,从而构建城乡共同繁荣的新型城乡关系.城乡一体化的本质是城乡融合,以制度融合推动市场融合,通过城乡一体的体制机制创新,促进生产要素市场开放互动、产业发展关联密切、公共服务资源共享、基础设施无缝对接、城乡空间布局合理,使城市和农村居民在政治权利、经济发展水平、生活质量大体趋于相同.
一、城乡一体化体制机制创新的内涵
体制是指维持国家、社会和区域运行的组织体系和制度法律.组织体系是组织机构,制度是指保证组织机构正常运转的规范.机制是指客观事物内部各要素之间组织、联系的方式和要素发挥作用的方式.经济运行机制是指经济在内在力量的推动下用一定的方式使经济主体各要素之间相互制约相互作用,实现效率和公平.体制决定机制,有什么样的体制就有什么样的机制.城乡一体化发展的体制机制创新就是要把城市和乡村放在平等的地位,并充分考虑农业的弱质性和公益性,突破城乡二元结构,纠正体制和政策上的城市偏向,破除旧有的农业支持工业、农村支援城市的工农关系、城乡关系,形成平等、开放、融合、功能互补的新型城乡关系.城乡一体化发展以体制创新为前提,促进机制的形成与功能的发挥.城乡一体化发展的体制创新重在城乡制度的统一,使农民在财政、户籍、土地、金融服务等方面享有同等的权利和发展机会.城乡一体化发展的运行机制是在制度统一的基础上,形成促进城乡一体化发展的内在动力,通过制度融合实现市场融合,最终实现城乡一体化发展.
二、二元结构是城乡一体化发展的主要障碍
*十八届三中全会指出,二元结构是城乡一体化的主要障碍.改革开放30多年来,我国城乡关系发生了重大积极的变化,但是农民增收困难、农业基础薄弱、农村发展滞后的局面仍然没有得到根本改变,城乡发展差距扩大的趋势仍然没有得到根本扭转,究其根源在于城乡二元结构.
(一)我国二元结构的形成与特点
城乡二元结构是所有发展中国家普遍存在的现象.我国是一个发展中国家,属于典型的二元结构国家.我国的二元结构形成于农业全面支持工业的赶超型发展战略和以户籍制度为核心的城乡分割制度.
新中国成立之初,我国生产力发展水平极端落后,1952年工业净产值占工农业净产值的比重为25.3%,工业劳动力占社会劳动力的比重只有6%,不但经济贫穷落后,而且遭到以美国为首的西方国家的经济封锁以及朝鲜战争和台海局势的压力,能否迅速发展经济关系到国家的生死存亡.而当时实现国家的工业化特别是重工业的发达被当作国家富强的标志,由此国家确定了优先发展重工业的发展战略,但是发展重工业需要巨大的资金,钱从哪里来?当时的苏联在高度集权的计划经济体制下成功实现工业化,给了我国强烈的示范效应.为了快速实现工业化尤其是重工业化,复制了苏联模式,国家建立了一套完备的城乡二元体制,主要通过工农产品不等价交换、农业集中生产、统购统销和户籍管理等形成了一系列城乡关系的制度与政策,这些制度构成了一个互相支撑、互为补充的完整的刚性制度体系,这就是我国计划经济体系的形成,这套经济体系确保了农业对工业、农村对城市长期而巨大的贡献.特别是1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》,将城乡居民划分为“农业户口”和“非农业户口”两种户口,严格限制农村人口向城市流动,形成了我国特有的户籍管理制度的城乡二元结构,进而演化为与户籍紧密相连的二元社会保障、就业、住房、教育、卫生等制度安排,催生了一系列不平等的制度,造就了今天我国最大的结构失衡、最大的社会不公和最大的发展问题.
我国的二元结构具有鲜明的特点：首先,它是制度变迁的产物.由于我国的二元结构内生于我国的经济社会制度,所以具有超强的稳定性.这些制度和政策阻碍了我国“三农”的发展,导致城乡分离和分割的局面日益加深.其次,它是“双二元结构”.我国的二元结构既包括一般意义上的现代工业与传统农业并存的二元经济结构,又包括城市社会与农村社会长期分割的二元社会结构,表现为：（1）两种不同的户籍制度.户口在性质上分为农业户口和非农业户口,农民被登记为农业户口,城镇居民被登记为非农业户口,农业户口不能自由转换为非农业户口.（2）两种不同的资源配置制度.改革前我国资源由行政配置而不是市场配置.比如,很长时间内城市中的教育和基础设施,几乎完全是由国家财政投入,而农村中的教育和设施,国家的投入则相当有限.（3）两种不同的社会身份.城乡两部分居民分成了两种不同的社会群体,享受不同的社会待遇和发展机会.在一个主权国家内,这在当今世界上是绝无仅有的.改革开放30多年后的今天,农民仍然不能平等参与现代化进程、共享现代化成果.城乡公共资源不能均衡配置,城乡基本公共服务不能均等享受,城乡生产要素不能平等交换,我国城乡分割的程度和影响比其他发展中国家要大得多.
(二)我国二元结构的深化
我国城乡二元结构形成于20世纪50年代,是计划经济体制的产物,改革开放以后,这种二元结构在制度和市场的双重影响下得以续存和强化.有学者把改革开放前因政府行政干预和优先发展重工业战略导致的城乡二元结构称之为“行政主导型的二元结构”,把改革开放后由于社会资源重新积聚所带来的城乡断裂称为“市场主导型的二元结构”.改革开放以后,随着市场机制的引入,城乡联系显著增强,但由于农业自身的弱质性特点和市场竞争加强,进一步加剧了强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”,加速了农村要素向城市流动,导致城乡差距越来越大,加剧了本来就存在的城乡二元结构,具体表现在：第一,城市化水平远远落后于工业化水平.2014年,中国第二、三产业占GDP的比重已经接近90%,但城镇人口占总人口的比重却只有54%,而且还包括在城镇就业和生活却没有城市户口的2.6亿农民工,城乡融合速度远远低于工业化发展速度,很大一部分人不能充分分享工业化带来的好处.第二,城乡收入差距持续扩大趋势没有根本改变.联产承包责任制使得1978-1984年城乡收入差距呈现缩小趋势,但此后,随着改革重点转向城市,农民收入增长率下降,甚至出现了1989年的绝对负增长,此后城乡收入差距持续扩大,至今仍在3倍以上.农民老龄化、农业兼业化、农村空心化现象越来越突出.第三,城乡要素不平等交换.在工业化、城镇化过程中,城市和工业具有强大的集聚效应,农业和农村的土地、资金、劳动力等生产要素在市场的自发作用下,迅速向工业和城市集聚.一是土地要素.城市建设和工业项目从农村征用了大量土地,虽然征地补偿在逐年提高,但仍然大大低于土地市场价格,而且土地征用和转让过程中所获得的收益大都用到了城市和工业.二是劳动力要素.常年有2.6亿农民外出打工,其中1.6亿进城打工,近年来虽然农民工的工资水平在逐年提高,社会保险的覆盖面也在逐步扩大,但与城市职工工资和企业利润收益相比,农民工的工资和社会保障水平仍然偏低,农民进城打工留给城里的“剩余价值”是巨大的.三是资金要素.农民和农业积累的资金转为存款大量流入城市和工业,而农业农村发展严重缺乏资金支持,农民普遍贷款难,贷款成本高.可以说,要素交换的不平等是农业农村发展滞后的重要原因,也是城乡利益不均衡的突出表现.因此,单纯依靠工业化的自发力量不仅不能消除城乡二元结构,反而加剧二元结构的发展.事实上我国凸显的“三农”问题,就是城乡二元结构不断累积深化的结果.城乡二元经济结构和二元社会结构,已成为阻碍农村经济社会发展的最大障碍.
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